浅谈派出所行政案件涉案财物管理的法律适用

涉案财物管理专项治理工作开展以来，治安大队作为各派出所的业务指导机关，按照整治方案要求，针对本警种执法特点，加强条线指导和日常监督，积极开展此项工作，目前排查清理阶段已经结束，笔者发现基层派出所民警在涉案财物管理法律适用问题上存在一些问题，现粗浅探讨如下：

行政案件涉案财物，是指公安机关在办理行政案件过程中依法以扣押、扣留、抽样取证、追缴、收缴、查封等方式提取并由公安机关暂时保管的与案件有关的财物及其孳息。笔者为便于说明，现简单的把整个行政案件办案流程按案件受理、办理过程中和案件办结后三个阶段作逐一分析。

一、案件受理以后，涉案财物往往是证据，必须采取一定的提取和保全措施，在《治安管理处罚法》中规定了扣押、登记，在《行政处罚法》中规定了抽样取证和先行登记保存。同时这四种证据保全措施在《公安机关办理行政案件程序规定》中都做了规定，我们在办理治安行政案件中应当按照具体情形适用，但在适用过程中存在以下几个问题：

（一）、概念不清，适用混淆。主要表现在把“登记”和“先行登记保存”两个证据保全措施概念混淆，在应该用《证据登记清单》的时候，错误的运用《先行登记保存证据清单》。

《治安管理处罚法》第89条第1款规定：“公安机关办理治安案件，对与案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押；对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产，不得扣押，应当予以登记。对与案件无关的物品，不得扣押。”本条规定对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产，应当予以登记。行政处罚法第37条规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。二者都是保存、提取证据的方法，但二者法律依据、适用对象等方面存在诸多区别：①法律依据不同。登记证据是由《治安管理处罚法》规定的，而先行登记保存证据的法律依据是《行政处罚法》。②适用对象不同。登记只能是针对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产。而先行登记保存的适用对象必须是可能灭失或者以后难以取得的证据，并不一定是被侵害人或者善意第三人合法占有的财产。③批准权限不同。对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产进行登记，由办案人员决定即可，无须经过公安机关负责人审批。而先行登记保存必须要经公安机关负责人批准。④处理期限不同。登记证据，《治安管理处罚法》未规定处理期限。而根据《行政处罚法》的规定，对先行登记保存的，行政机关应当在7日内作出处理决定。逾期不作出处罚决定的，证据登记保存措施即自行解除。⑤后果不同。对登记的证据，《治安管理处罚法》并未规定被侵害人或者善意第三人在其财产被登记后，不得处置。而按照行政处罚法的规定，被先行登记保存的证据在行政机关作出处理决定之前，当事人或者有关人员不得转移或者销毁。

（二）、法律文书引用法条不准确。如“登记”在《治安管理处罚法》第89条第1款、《办理行政案件程序规定》第41条、88条第3款都有规定，但适用范围不同。但基层往往用电脑打印《证据登记清单》，提前已将依据的法条打印上去，民警不分适用条件，固定的适用某一条，造成法条引用不准确。根据《立法法》第七十九条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。因此笔者认为应优先适用《治安管理处罚法》，即对治安案件的被侵害人或者善意第三人合法占有的财产引用《治安管理处罚法》第89条第1款登记；对其他行政案件报案人提供的物证应当引用《公安机关办理行政案件程序规定》第41条予以登记，对被侵害人或者善意第三人合法占有的财产应当引用《公安机关办理行政案件程序规定》第88条第3款予以登记。

二、案件办理过程中涉案财物就存在一个保管问题。《治安管理处罚法》第89条第3款规定“对扣押的物品，应当妥善保管，不得挪作他用；”《办理行政案件程序规定》第93条第1款规定“对于扣押的物品，应当妥善保管，不得挪用、调换或者损毁。”妥善保管，就是要求负有保管义务的单位和个人切实履行保管职责，严防被扣押物品被盗、被调换、遗失或者受到损毁，以免影响其作为证据使用的作用。但之前相关法律法规里面尚没有关于保管被扣押财物的统一规定，因此这就成为涉案财物管理最容易出现问题的环节，加之基层警力普遍不足，办公房屋紧张，致使由办案民警保管涉案财物、没有统一涉案财物保管场所等现象比较普遍，这也必然造成涉案财物台账不清，管理混乱，容易出现涉案财物挪用、损毁甚至丢失等情况，严重影响其作为证据使用的作用。2010年11月公安部颁布了《公安机关涉案财物管理若干规定》，我省也及时制定了《陕西省公安机关涉案财物管理办法》，我们要坚决贯彻执行公安部在涉案财物管理方面提出的“六个严禁”。严格执行“一个人、一本帐、一间房、一个银行帐户”的涉案财物统一管理制度，从根根本上确保涉案财物得到妥善保管。

三、案件办结后的涉案财物管理。公安机关在办理行政案件中，处理涉案财物主要有收缴、追缴、没收三种方式。收缴是指对实施违反治安管理行为的工具、设备、违禁品等涉案财物作出处理的一种行政强制措施。追缴是指对实施违反治安管理行为所得的财物作出处理的一种行政强制措施。没收是指对实施违反其他行政管理行为所得的财物或者非法财务收归国有的一种行政处罚。在执法实践中，往往在以下几个方面存在适用不当。

（一）、追缴与没收混淆。表现在对违法治安管理以外的行政案件中使用收缴，或在违反治安管理案件中使用没收。

收缴是在《安管理处罚法》第11条第2款规定：“违反治安管理所得财物，追缴退还被侵害人；没有被侵害人的，登记造册，公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库。”没收是在《行政处罚法》第8条第3项规定：“没收违法所得、没收非法财物。”在《公安机关办理行政案件程序规定》第160条第3款概括性地规定：“违法所得财物应当依法予以予以追缴或者没收。”根据特别法优于一般法的法律适用原则，违法治安管理所得的财物适用追缴，违反治安管理以外的违法所得的财物有法律、法规规定可以没收的则适用没收。

（二）、对收缴权限把握不清楚。一是对派出所五百元以下的非法财物收缴权是指所有违法人员共有的非法财物不超过五百元派出所才能决定收缴，还是不管共有非法财物价值多少只要每人非法财物在五百元以下就可以决定收缴；二是同一个案件是否可以由县局和派出所分别依照权限决定处罚和收缴。如同一个案件报请县局决定拘留，由派出所决定五百元以下的非法财务收缴或者报请县局决定五百元以上的非法财物收缴，由派出所决定五百元以下的罚款或者警告。从设置派出所收缴权限的《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十一条规定：“收缴由县级以上公安机关决定。但是，违禁品，吸食、注射毒品的器具以及非法财物价值在五百元以下且当事人对财物价值无异议的，公安派出所可以收缴。”的法条来看，对上述两个问题确实表述不清楚，但结合柯良栋主编的《公安机关办理行政案件程序规定（修订）释义与行政法律文书制定指南》一书479页关于派出所收缴权限设定的条文释义：“为确保案件得到及时、公正处理，应当赋予公安派出所一定的收缴非法财物和追缴违法所得的权限。我们采纳了这一意见，并根据公安派出所的行政处罚权限以及非法财物和违法所得的最终去向，分别确定了公安派出所收缴非法财物和追缴违法所得的权限。”《治安管理处罚法》第91条派出所五百元以下的罚款决定权设定明显是指每个违法人员不超过五百元罚款的行政处罚权，因此从立法者的立法原意看，笔者认为派出所五百元以下的非法财物收缴权是指每一个违法人员不超过五百元。第二个问题根据《公安机关办理行政案件程序规定》第159条：“公安机关在作出行政处罚决定时，对涉案财物应当一并作出处理。”的规定，以及公安部关于印发《公安行政法律文书（式样）》（试行）的通知中在《公安行政法律文书制作与使用说明》中具体要求第34项“公安行政处罚决定书（样式十三）是公安机关按照行政处罚的一般程序对当事人予以行政处罚时所使用的文书。使用制作式决定书时，应当按照文书要求在正文中载明有关内容，其中对涉案财物的处理结果包括没收、收缴、追缴以及相应的发还情况……使用填充式决定书时……‘现决定’后面的横线处填写决定内容，包括处罚的种类和幅度以及收缴、追缴等其他处理内容。……一并作出没收、收缴、追缴决定时。应当附有相应的清单，并在决定书中注明清单的名称和数量。”的说明来看，笔者认为决定处罚和决定收缴应当是同一个公安机关，即只要处罚或收缴任一项超过派出所决定权限，都应由县局决定处罚和收缴。同时笔者搜索了公安部法制局网页上的“法治在线”，发现基层民警类似提问很多，参照38778和76528号提问，法制局的建议与笔者一致。

（三）、收缴和追缴财物的处理问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第162条对收缴和追缴财物规定了四种处理方式，第一、第二项返还及上缴国库规定非常明确，在实际运用中不存在什么问题，但第三、四项规定的销毁在实际运用中存在以下几个问题：

一是销毁的批准问题，是不是都由办案单位决定销毁？在检查中我们发现少数派出所，把涉案财物销毁了，只有一个销毁登记，这样是否符合法律规定？根据《公安机关办理行政案件程序规定》第162条：“公安机关对收缴和追缴的财物，经原决定机关负责人批准，按照下列规定分别处理” 的规定，应当有县局裁决的案件报局领导审批销毁，派出所裁决的案件由所领导审批销毁的审批程序，如果不体现出来，就是执法程序上的瑕疵，怎样即简单又清晰的体现？按照柯良栋主编的《公安机关办理行政案件程序规定（修订）释义与行政法律文书制定指南》一书395页内部审批程序是否一定要使用书面的内部审批表的实务问题答复：“在不违背法律、法规和规则规定的前提下，只要能够实现有效地内部管理，公安机关可以根据实际确定内部审批的具体方式。根据各地执法实践，可以考虑涉及对人或者物进行终局性处理的内部审批事项使用内部审批表，调查过程中的其他审批事项不使用内部审批表。”笔者认为销毁是典型的终局性处理，应当在内部审批表中体现，可以在公安行政案件审批表或者呈请行政处罚报告书的承办人意见中把符合销毁条件的收缴物品明确建议依法销毁，一并报请领导审批，这样即达到了审批的要求，又没有增添新的审批文书，达到了执法程序的完美。二是销毁的时间问题，是不是收缴后立即销毁？在这个问题上《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》均没有明确规定，但涉案财物是案件的重要证据，“违禁品、没有价值的物品，或者价值轻微，无法变卖或者拍卖的物品”长期保存没有什么意义，反而增加行政成本，但《行政复议法》和《行政诉讼法》规定了被处罚人自收到处罚决定书之日起六十日内的行政复议权和三个月内的行政诉讼权，每一个案件在规定的时限内都有复议或者诉讼的可能，这些涉案财物具体到每一个案件都是唯一的、不可复制的证据，为慎重起见，笔者认为应当销毁的涉案财物最好在当事人救济途径期满后统一登记造册后予以销毁。

以上是我参与涉案财物管理专项治理工作以来的一点粗浅认识，与各位同仁交流探讨。