现阶段提高公安机关执法公信力的几点思考

【前言】

提高公安机关执法公信力，是检验执法规范化建设成果的重要方式之一，也是促进警民和谐，提升公安队伍形象，推动自身发展的重要前提条件。当前影响公安执法公信力的问题和原因主要有执法理念滞后、宗旨观念淡薄、执法不公以及社会期望过高与执法者素质偏低之间的冲突等诸多因素。加强公安机关执法公信力建设，要根植执法理念，完善法制建设，加强社会监督和提高执法能力。

【定义】

执法公信力是社会公众对公安机关在行政执法和刑事执法过程中所表现出来的公平、正义、人道、民主、责任的信任力。当前，随着民主法制的完善和网络监督的普及，社会公众对公安执法寄予了更高的期望，并给予了更多的关注，能否把执法公信力维系在一个高的水平，对于塑造公安执法权威，更好地践行执法为民宗旨，构建和谐的警民关系，具有十分重要的现实意义。作为县级公安机关，长期处于与群众密切接触的执法一线，如何提高公安机关执法公信力，赢得广大群众的信任和支持，践行孟部长提出的“理性、平和、文明、规范”的执法要求是根本途径。对照这一要求，笔者结合当我局执法实践，就新形势下提高公安执法公信力提出个人拙见。

【提高执法公信力的现实意义】

近年来频频出现的涉警舆情危机，公安机关的公众形象和警民关系受到前所未有的冲击，重新构建公安机关与社会公众之间的信用关系尤为重要，通过在信任一方社会公众与信用一方公安机关良性互动的信用评价过程中，使得提高公安执法公信力的意义得到彰显。

（一）执法公信力促进警民和谐。和谐的警民关系，在于公安机关与人民群众双方的良好沟通和互动，公安机关的执法活动任何时候也离不开群众的支持，人民群众的生命财产安全任何时候离不开公安机关的保护，这一鱼水关系相互交融，互为依撑。公安机关作为执法服务部门，当前要维系好这一关系，已经不能仅仅局限于严格公正执法，更要主动因应时代的发展需要，坚持以民为本，将亲民、爱民、为民的宗旨体现在公安执法中，维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益，从小事做起，从细节做起，从点滴做起，真诚主动排民忧、化民怨、解民难。我局民警张敏十年如一日的通过“紫阳人社区”、紫阳县公安局门户网站、个人微博等网络媒体，向群众发布各种预警信息和各种防范常识，并帮助群众解决各种困难，被广大网民称之为“微博警花”，在我县拥有较为庞大的拥警“粉丝”群。民警张敏身上所展现出来的就是新时期公安队伍的素质面貌，让群众感受到公安执法理念的转变，真正在人民群众中赢得信任和支持，提升公安机关为民执法的公信力，从而形成警民之间互相信任、互相理解、互相尊重的和谐氛围。

（二）执法公信力提升公安形象。公安形象即社会公众对公安机关的总体评价，涉及对公安方方面面的看法、印象和感受，其中执法诚信更是对执法机关形象的首要评估标准。群众看公安，关键看执法，在当前社会矛盾多发、执法环境复杂、媒体网络发达的情况下，公安机关处理的一案一事有失偏颇，都可能成为媒体炒作的热点。今年爆发的“河南获嘉县交警收黑钱事件”、“太原市公安局长儿子酒后殴打交警集体作伪证事件”等涉警舆情危机，从这些案例看，“信任危机”成为了导火索，社会公众持不信任态度对公安执法进行质疑，而恰恰由于公安自身执法上的问题，使公安机关的公众形象受到玷污，更形成了对公安诚信的恶性循环。可以看到，公信力实际上是公安机关外在形象的一个重要组成部分，失去了公众的信任，公安形象无从建塑。公安工作核心是执法，必须要坚持严格公正文明执法，把维护公平正义作为执法活动的价值追求，以执法来体现公安机关的诚信，以执法公信力塑造良好卫士形象。

（三）执法公信力推动自身发展。公安执法公信力的最终判断权，始终掌握在人民群众手中，人民群众的切身需要和根本利益决定着公安执法的改革，只有敏锐而正确地抓住人民对公安工作的新期待，新要求，公安机关的执法公信力才能保持在一个高的水平。从屡屡发生的警民冲突事件后，公安部提出了执法规范化与和谐警民关系建设的目标。从杭州飚车案等一系列酒后驾车肇事案后，整治酒驾及相关的措施也陆续出台。从中我们看到，公众舆论对公安执法的影响力，而相关政策和措施的出台，短期为消除负面影响，更深远的则推动了公安执法自身的进步。

【影响执法公信力的突出问题及原因分析】

公安执法公信力的建构来源于公安机关、当事人、社会公众三方面的共同参与，不是通过某一件事情而建立或丧失，是通过不间断、长时间、可持续的公安机关的执法行为来累计，负面执法效应量的积累，必将导致执法公信力受到挑战。近年来紫阳县公安局通过狠抓执法工作，执法能力和队伍素质明显提高，在去年年底省委政法委委托省统计局抽样调查显示，群众对紫阳公安队伍满意度位列全省107个县区的第19位，对全县社会治安满意度位列全省107个县区第14位。我局已连续8年无政复议撤销、行政诉讼败诉和国家赔偿的案件发生，连续10年未发生一起因执法过错导致的行政诉讼案件。我局已经连续八年被省公安厅授予全省执法质量考评优秀公安局，在2011年同时被授予全省执法示范公安局的荣誉称号。尽管如此，但笔者从我局纪检督察部门的受理的投诉情况看，近三年，执法环节的问题仍然占到投诉总量的40%，具体表现为推诿扯皮、处罚不当、执法不公、办人情案关系案、执法态度粗暴等问题，这些执法问题真实反映了基层执法工作中存在的执法不规范的问题，客观上也存在少数群众认识上和主观上的问题，但必定在一定范围内造成了不良影响，并在特定的情况下极易成为社会公众的评判焦点。对以上的问题，对其归结后上升至影响公信力的共性问题，笔者认为主要表现为以下几个方面：

（一）执法理念滞后的现实表现偏离了理性平和的要求。由于公安工作考评机制更侧重于指标任务的完成，以至于基层民警在执法理念认识上的滞后，在执法工作中未能体现“理性、平和”的要求，致使群众对执法的认同感不强，甚至产生偏差和误解。一是摆不正管理与服务的关系。一些民警仍然以“管人”、“管事”者自居，人性化执法并未深入民警的思想，刚性执法较多，柔性服务较少。有的民警执法语言和执法动作不够规范，尤其是基于“管理者”或“执法者”身份的情况下，语言不文明，随意训人、骂人，不尊重当事人隐私等现象仍有存在。二是处不好处罚与教育的关系。执法单位对法律层面的事实、证据、程序、处罚相对重视，而忽视了对当事人层面的教育宣传工作，执法态度相对冷漠，导致执法对象对公安机关反感。比如，在网上舆论和执法监督员座谈会等途径我们发现，查处交通违法行为时重罚款轻教育，多数群众把交通管理理解为罚款创收，容易在心理上产生对立情绪，而交通违章处理并未收到预期的效果。三是不注意打击与保护的关系。突出表现为重法律效果而轻社会效果，由于打击任务指标繁重，不少民警过于强调打击忽视保护，根据不同情况、不同对象区别对待，减少社会对立面工作做得不够，宽严相济的司法政策落实不够。

（二）宗旨观念淡薄的突出问题违背了执法为民的承诺。虽然近年来的宗旨教育活动在基层持续开展，但违背执法为民理念的现象仍偶有发生，特别是民警责任意识不强在执法工作中的种种表现，破坏了公安机关的执法公信。一是不作为、慢作为触碰群众容忍底线，伤害了群众的感情。虽然近年来不作为现象得到明显遏制，但推、拖等变相的不作为仍然存在，表现为涉及管辖问题的群众报案、报警的推脱，致使一些群众报案无门反复碰壁；对群众举报赌博、黑网吧、卖淫嫖娼等线索不及时出警或者“走过场”的问题，引发公众对公安执法不作为的质疑；二是“消极作为”辜负群众的期待，潜在失去群众对公安执法的认可。基层打击任务的繁重，在执法实践中，由于精力有限，民警往往重打击轻防范、重大案轻小案、重破案轻追赃，更多追求破案打击的数字，而对涉及群众切身利益的工作措施消极落实，尤其是对侵财型案件的追赃不力，无法让群众真正认可公安破案。

（三）执法不公现象的无法禁绝损害了公平正义的形象。执法公平公正是公安工作的生命线，也是公安机关执法活动永恒的主题。能否做到公正执法，直接关系到当事人合法权益的保障，关系到公安机关在群众中的形象。但尽管当前执法监督明显加强，民警执法素质也得到提高，但由于主客观因素的影响，当前在公安执法过程中，执法不公现象仍然无法杜绝。一些民警对政策法律把握不准或受人情、利益等因素的干扰，“人情案”、“关系案”以及当事人不请客送礼的“态度案”在基层执法中仍然存在，由此而出现了执法权行使与目的不符、同质同类案件处理结果不同等执法不统一现象。同时，笔者在调研中也发现，相对于其他案件，群众在纠纷案件的处置中，对公安机关的公平公正往往寄予更高的期望，而由于对一些纠纷引起的伤害案件的前期调查取证不力，使一些案件无法查清事实，导致案件无法调解，更难以通过处罚程序解决，虽然公安机关秉持公平公正态度，但仍常被当事双方指责不公。

（四）社会期望过高的负面效应增加了公安执法的负担。由于长期以来公安机关承担大量的社会管理和服务职能，社会公众对警察期望值过高，而现实与期望的差距造成的心理落差给执法公信力带来了负面影响。一是公众过高期待。一些群众仍然认为警察是万能的，既是侦查破案、打击犯罪的能手，又是排忧解难、保护社会安宁的卫士，主观上对警察执法能力产生超越其本职的期望，一旦希望无法及时实现，消极的看法就会产生，进而可能转化为负面效应。二是政府过多依赖。这一期望也表现在政府部门过多地依靠公安“震慑力”，在非警务工作上频繁使用警力，警察被推到了群众的对立面，更有的由于政府不当处置或推脱责任，甚至使警察从秩序维护者降格成了群体性事件的当事人，以致群众迁怒于公安机关，损害了公安机关的执法权威，大大降低了群众对公安机关的信任。三是舆论过于严厉。由于社会关注度和期望值高，涉及公安执法的负面因素很难得到公众的宽容，更易成为社会舆论炒作的焦点，特别是当前网络舆论的强势偏激和快速传播，公安执法环境不断恶化，也使得少数民警心态发生变化，对执法公信产生了恶性循环。

【提高公安执法公信力的对策】

从上述影响执法公信力的突出问题入手，并基于关乎公信力构建的重要因素，笔者认为要提高公安执法公信力要从以下四个方面着手：

（一）以理念的内心植入转化为执法规范化的外在表现。深入分析当前暴露出的执法问题，归根结底就在于民警执法理念不端正、宗旨观念、法治意识淡薄。我们必须清醒地认识到，法治理念的确立不能仅仅停留在口头上，必须通过长期的教育和养成，切实解决民警为谁执法、为谁服务的问题，真正将理念根植于头脑从而践行执法规范化的要求。一是要体现在为民执法的宗旨上。公安执法公信力来源于社会与民众对公安工作和队伍建设的评价，而评价的好坏又取决于社会公众需求的满足程度。因此执法公信力建设要把重心摆在满足人民群众的合理需求的基点上，将群众最关心、最直接、最现实的民生问题解决好、处理好。在加强惩治、预防和制止各类违法犯罪，提升群众安全感的主业工作基础上，进一步重视特殊群体和个体的合理诉求，在解决信访问题、破小案问题、追赃问题等涉及民生切身利益的重要领域中，充分体现公安执法为民的宗旨。二是体现在理性平和的态度上。在执法过程中，不仅要在实体和程序上严格准确适用法律，还必须讲究方式方法，规范言行举止，提高执法艺术，力求最好的执法社会效果。特别是针对当前警民关系的现状，要把执法人性化作为拉近警民距离的重要抓手，要善于把握当前社会心理和执法对象的感受，体察群众的情绪，注意执法的方式和态度，区分不同执法环境、执法对象，充分考虑社会公众认可度，关爱弱势群体，体现宽严相济，尽可能融法、理、情于一体，使群众从公安执法中感受到公平和温暖。三是体现在公平正义的细节上。通过教育引导全体民警把维护公平正义作为执法活动的价值追求，从小事、实事和细节做起，自觉主动把每起案件办理、每件事情处理都当作公正执法的具体实践，认真做好执法工作的每一个环节。进一步增强民警的诚信观念和责任意识，做到有诺必践、讲究信用，公正处理群众合法的利益诉求，依据法律赋予的职责权限，规范执法行为和用警行为。

（二）以自身法制建设的完善增强执法公信的内生动力。提高执法公信力的基本功还在于公安机关自身，要通过自身法制建设的不断完善，一是健全执法制度。从涉及公民人身、财产权益等重要事项入手，针对易出问题的环节，对原则性执法规定和常见违法行为制定明确的执法流程、裁量标准，将民警执法行为和执法动作纳入制度约束之下，努力减少执法随意性。建立健全事前、事中监督制度和措施，及时预防、发现和纠正各个执法环节中的执法不规范问题，确保民警严格按法定权限和程序履行职责。二是修正执法导向。进一步健全完善执法考评标准，制定量质并重的考评导向，调整过度追求打击数量的考评标准，加强涉及到群众切身利益的追赃、信访、控发案等工作的考评比重，并注重考评结果的应用，引导基层更加重视执法的社会效果。三是规范用警行为。严格依据法律赋予的职责、权限，进一步规范参与非警务活动的条件设定和警务动作，杜绝发生因公安“越位”、“错位”情况招致群众矛头指向倒转，逐步把相对有限的警务资源从兑现大包大揽式的有求必应中解放出来，从全能警务向规范警务的转变，推进警务工作的法制化、规范化，增强警务工作的法律权威。四是提高民警素质。始终将民警能力素质的提高作为一项长期工作常抓不懈，不断提高整体执法水平，并以“理性、平和、文明、规范”执法为要求，端正民警执法思想，加大培训力度，教育广大民警，坚持以人为本，充分尊重和保护人权，保证社会公平正义。

（三）以敢于接受社会监督的姿态作为信任的累积源泉。当前，随着负面因素的炒作，公安执法已经成为社会关注的热点，客观上，社会的监督是一把“双刃剑”，但公信力的积累离不开社会、公众的监督，要抓住这一正面因素在社会和公众中不断积累信用。一是提高执法监督的透明度。公开是公正的前提，要以公开促公正，以公开促公信力。要将执法的每一个环节摆在群众面前，把执法的结果置于群众的讨论范围，拓宽警务公开的广度和深度，严格落实执法告知制度，保障群众的知情权和监督权。同时，通过向群众普及法律知识，公开法律依据，提高其法律意识，能够科学客观地评估公安执法工作，以“阳光”自我约束，以“阳光”取信于民。二是延伸执法监督的触角。公安执法涉及群众切身利益，必须始终置于有力的监督之下，才能确保执法权力规范运行。要按照警务公开的要求，主动接受法律监督部门、社会、群众和新闻媒体舆论的监督，确保公安执法在阳光下运行，通过全方位的外部监督，更深层次地发现公安执法存在的问题和不足，并以监督为推动，促使公安机关广大民警自觉地做到规范执法。三是深化执法监督的效果。要主动从社会监督途径获取的信息和群众举报投诉的情况入手，倒查执法问题、倒查民警执法责任，对存在问题的及时整改、整治，并将结果反馈相关单位和当事人，展示公安机关敢于接受社会监督的决心和工作力度，切实维护公安机关的形象。

（四）以非执法因素的影响力夯实公众认可的社会基础。笔者所指的非执法因素是指执法工作以外，可能影响公众对公安执法公信进行评判的综合印象。我们发现，不少群众看待公安是具体的、实在的，通过发生在自己身上或工作、生活周边的案事件，对公安执法作出肯定或否定的评价。而客观上，数量上占更大比例的无执法关系的群众，乃至不少有过执法关系的对象，对执法公信的评判会建立在通过各种途径获取的公安印象基础上，公安机关如何积累正面印象已经成为构建执法公信的必须思考的问题。一是注重细节养成。执法者的言行关系法律尊严，民警的形象在很多场合是法律形象的具体化，“细节决定成败”，细节更多地体现在每一位民警的日常养成上，要加强对民警及协警的言语行为、公共礼仪、内务管理、窗口服务进行管理约束，给群众留下正面、健康、积极的执法者形象。二是加强舆论引导。当前网络涉警舆情氛围严厉，过多的片面指责误导了部分群众对公安的印象，为此，要加强舆情引导工作，特别是要高度重视和妥善处置各类舆情危机，努力以正面的声音消除不良印象。三是开展警民互动。要将公众的目光吸引到公安机关的执法工作中来，增强公众参与的热情和吸引力，通过开展警民恳谈会、大走访等交流互动，广泛征求群众对公安执法工作的意见和建议，近距离地展现公安机关为民执法的宗旨，建立亲民、爱民的警察形象，赢得更扎实的群众基础和印象分，并让群众最大限度地了解公安执法，支持民警工作。